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PROYECTO DE LEY DE RÉGIMEN
DE POLÍTICAS DE CONTRATACIÓN DE SOFTWARE EN
EL SECTOR PUBLICO NACIONAL (Expediente 6875-02)
PROYECTO DE LEY
El Senado y Cámara de Diputados, ...
RÉGIMEN DE POLÍTICAS
DE CONTRATACIÓN DE SOFTWARE EN EL SECTOR PUBLICO NACIONAL
CAPITULO I
OBJETO – ÁMBITO DE APLICACIÓN -DEFINICIONES
Artículo
1º: La presente ley tiene por objeto definir los
lineamientos para una política de contratación
de software que garantice la debida protección de la
integridad, confidencialidad, accesibilidad, viabilidad de
procesamiento y compatibilidad de los archivos y bases de
datos en el Sector Público Nacional.
Artículo
2º: Sus disposiciones serán de aplicación
en todo el ámbito el ámbito del Sector Público
Nacional, conforme los alcances establecidos por los artículos
8° y 9° de la Ley Nº 24.156 – Ley de Administración
Financiera y de los Sistemas de Control del Sector Público
Nacional.
Artículo
3º: A los efectos de la presente ley, por lo que
se entenderá por:
a) Programa de computación: conjunto
organizado de instrucciones específicas en cualquier
lenguaje susceptible de ser interpretado por un dispositivo
de procesamiento digital de datos, concebido a efectos de
cumplir con un objetivo determinado.
b) Software: conjunto de programas de computación
diseñados y agrupados para llevar a cabo una tarea
específica o resolver un problema determinado.
c) Código Fuente o de origen de un
programa de computación: conjunto completo de instrucciones,
más todos los archivos digitales de soporte, como tablas
de datos, imágenes, especificaciones, documentación,
originales creados y/o modificados por quien lo programara
y todo otro elemento que sea necesario para producir el programa
ejecutable a partir de ellos. Si se lo indica expresamente
en las condiciones del contrato, podrán excluirse de
este conjunto aquellas herramientas y programas que se distribuyan
separadamente, como compiladores, sistemas operativos y librerías.
d) Archivo digital: información codificada
digitalmente que requiere de algún dispositivo para
su accesibilidad y o procesamiento.
e) Base de datos: información organizada
en uno a más archivos digitales relacionados entre
sí, de modo que dicha organización es la base
para su acceso y/o procesamiento.
f) Ejecución o utilización
de un programa: acción de poner en funcionamiento un
programa sobre un dispositivo de procesamiento digital de
datos, a efectos de cumplir con una o más de las funciones
para las cuales ha sido diseñado.
g) Usuarios: personas físicas o jurídicas
que utilizan el software.
CAPITULO II.
CONTRATACIÓN DE SOFTWARE EN EL SECTOR PUBLICO NACIONAL
ACCESIBILIDAD DE DATOS
Artículo
4º.- La información recabada y/o recopilada
por los organismos estatales comprendidos en el ámbito
delimitado en el artículo 2° y volcada en los archivos
digitales y bases de datos de dichos organismos es de propiedad
del Estado Nacional, el que deberá velar por la integridad
y por la seguridad y confidencialidad de dichos datos.
Artículo
5º.- A efectos de dar acabado cumplimiento a los
objetivos de la presente ley, todas las especificaciones y
pliegos de compra y/o contratación de sistemas informáticos
a realizarse en el ámbito delimitado en el artículo
2º deberán solicitar el hardware y el software
en renglones separados.
Artículo
6º.- Las especificaciones para el software deberán
describir detallada y exhaustivamente todos los requisitos
y funcionalidades a cumplir por parte del mismo y establecer,
además de las garantías de funcionamiento de
acuerdo a dichas especificaciones, la obligación de
entregar los manuales de usuario, y toda la documentación
relacionada con el sistema que resultare necesaria para su
uso.
Artículo
7º.- Al momento de evaluar las ofertas recibidas,
a igualdad de condiciones, se dará preferencia a aquellas
que, cumpliendo con las condiciones exigidas en el pliego,
aseguren el acceso irrestricto a su código fuente,
y cuyas licencias de uso permitan en forma expresa la modificación
parcial o total del o los programas para su perfeccionamiento
y/o adaptación a necesidades particulares, así
como la distribución sin restricciones de las aplicaciones
originales y sus modificaciones en el ámbito del sector
público para su utilización en los mismos términos
que los contemplados en la licencia del producto original.
Artículo
8º.- , En todos los casos se deberá garantizar
la accesibilidad de los archivos y bases de datos involucrados
independientemente del sistema utilizado, los que de ningún
modo podrán estar sujetos a la utilización exclusiva
de determinado software para su consulta y /o procesamiento.
En todos los casos, la empresa proveedora deberá garantizar
que los archivos y bases de datos involucrados son accesibles
por lo menos por otros dos sistemas que no sean de la misma
marca ni pertenezcan a la misma empresa que comercializa y/o
produce el software ofrecido.
Artículo
9º.- Para los casos en que el software a contratar
sea el producto de un desarrollo “ad hoc” o “a
medida” los términos del contrato en cuestión
deberán determinar claramente la propiedad intelectual
del producto contratado por parte del Estado, la obligación
de entregar los códigos fuente, manuales de usuario,
y toda la documentación relacionada con el sistema
que resultare necesaria para su uso y/o modificación
por parte del usuario. Además se deberá permitir
en forma expresa la realización de modificaciones y
trabajos aplicados, así como la distribución
irrestricta del producto original y de las aplicaciones modificadas
en el ámbito del sector público.
CAPÍTULO III.
PUBLICIDAD DE LAS CONTRATACIONES
Artículo
10°.- Todas las resoluciones de adjudicación
relacionadas con las contrataciones de software serán
publicadas, incluyendo expresamente los fundamentos de las
mismas, en los sitios oficiales en Internet correspondientes
al organismo adquirente y a la OFICINA NACIONAL DE CONTRATACIONES.
Quedan exceptuadas de la obligación de dar a publicidad
la resolución de adjudicación y la correspondiente
fundamentación solamente aquellas compras o contrataciones
de excepción que sean resueltas por los organismos
de la ADMINISTRACIÓN NACIONAL con base en razones de
seguridad o defensa nacional.
CAPITULO IV.
BASE DE DATOS DE SOFTWARE DISPONIBLE
Artículo
11º.- La Oficina Nacional de Informática,
dependiente de la Subsecretaría de la Gestión
Püblica de la Jefatura de Gabinete de Ministros o, el
organismo al que se le asigne, en el futuro, dicha competencia
llevará una base de datos donde se registre el software
existente en los organismos del ámbito de aplicación
de la presente que se haya adquirido en condiciones de libre
disponibilidad. Para ello los organismos informarán
dicha Oficina acerca de las adquisiciones realizadas, detallando
sus características técnicas y sus funcionalidades
y los requerimientos de hardware para su instalación.
Antes de cualquier contratación en
la materia, los organismos deberán consultar a la Oficina
Nacional de Informática acerca del software disponible
con el fin de optimizar el aprovechamiento de las tecnologías
adquiridas y al mismo tiempo compatibilizar los datos y registros
existentes.
CAPITULO V.
DISPOSICIONES COMPLEMENTARIAS
Artículo
12º.- La Oficina Nacional de Informática,
dependiente de la Subsecretaría de la Gestión
Pública de la Jefatura de Gabinete de Ministros o,
el organismo al que se le asigne, en el futuro, dicha competencia,
será autoridad de aplicación de la presente
y elaborará y elevará la reglamentación
pertinente en un plazo no mayor a 90 (NOVENTA) días
a partir de la promulgación de la presente. Asimismo,
emitirá las normas complementarias que sean necesarias
para garantizar la seguridad, integridad, confidencialidad
y debida protección de la accesibilidad y posibilidades
de procesamiento de los archivos y bases de datos de propiedad
de la Administración Nacional, en el ámbito
del Sector Público Nacional y para establecer gradualmente
una normalización de formatos de archivos que permitan
su compatibilización entre los organismos del Estado
Nacional.
Artículo 13º.- El Poder Ejecutivo Nacional reglamentará
la presente en un plazo de 180 (CIENTO OCHENTA) días
a partir de su fecha de promulgación.
CAPITULO VI.
Artículo
14º.- Invítase a los Gobiernos Provinciales,
Municipales y al Jefe de Gobierno de la Ciudad Autónoma
de Buenos Aires a adherir a esta iniciativa.
Artículo
15º.- Comuníquese al Poder Ejecutivo Nacional.
FUNDAMENTOS
Señor presidente:
El presente proyecto apunta a normalizar
las condiciones en que se adquiere software para uso del Estado
Nacional, propiciando al mismo tiempo el mejor aprovechamiento
del gasto realizado en este tipo de tecnología y apuntando
a la gradual normalización y compatibilización
de los datos que se registran en los distintos organismos
de la Administración Pública.
El Estado Nacional recopila, y procesa información
que le ha sido confiada por los ciudadanos que, en muchos
casos, obligados por la ley no tienen más alternativa
que hacerlo. Como contraparte a esa imposición legal,
existe la obligación de extremar las medidas para salvaguardar
la integridad, confidencialidad y accesibilidad a lo largo
del tiempo de esa información.
Teniendo en cuenta que se procesan datos
que son de propiedad de todos los ciudadanos y que en algunos
casos afectan a la seguridad nacional resulta de la mayor
importancia que la codificación de los datos no esté
ligada al proveedor del software que permite el acceso y el
procesamiento de esas bases de datos.
No basta con que el software sea técnicamente
eficiente para llevar a cabo determinadas funcionalidades,
es necesario además que las condiciones de contratación
satisfagan una serie de requisitos en materia de licencia,
sin los cuales no se puede garantizar a la ciudadanía
el procesamiento adecuado de sus datos sensibles, velando
por su integridad, confidencialidad y accesibilidad a lo largo
del tiempo.
Dando preferencia a la contratación
de programas de código abierto se favorece la independencia
de manejo y control de los propios datos por parte del Estado,
haciendo que la utilización y el mantenimiento del
software no dependan de la buena voluntad de los proveedores,
ni de las condiciones impuestas por éstos.
Para garantizar la seguridad de la información
sensible que se maneja en determinadas áreas estatales,
se propicia que el código fuente de los sistemas a
utilizar pueda ser examinado por losparte de los expertos
de los organismos usuarios, para que estén en condiciones
de asegurar que cumple efectivamente con las funcionalidades
solicitadas y de detectar y contrarrestar la existencia de
elementos no deseados que pudieran permitir el control a distancia
o la transmisión no deseada de información a
terceros no autorizados.
Otra ventaja de la preferencia a programas
de código abierto es que posterga la obsolescencia
de las computadoras toda vez que las actualizaciones no se
vuelven “obligatorias” cada vez que el proveedor
decide cancelar el apoyo técnico a determinados productos.
Consecuentemente los requerimientos de nuevo hardware son
menores y menos frecuentes, lo cual redunda en beneficio de
la economía de los usuarios.
Son muchos los países que están
auspiciando formalmente el uso de productos de código
abierto en el sector estatal. La República Popular
China ha adoptado este sistema desde hace varios años
como una política de estado. El gobierno de la ciudad
de México (DF) ya ha iniciado una migración
para la adopción generalizada de software de código
abierto. También en Brasil, el estado de Recife ha
decidido su adopción. En Perú están en
tratamiento varios proyectos de ley, algunos de los cuales
han servido de referencia para el presente proyecto. También
la Comunidad Económica Europea propicia el uso de este
tipo software, en Francia la "Union des Groupements d'Achats
Publics" (UGAP), ha contratado hace muy poco el uso de
servidores Linux para la mayor parte de los organismos de
la Administración Pública, el tema es materia
de discusión en España y en los países
escandinavos. En los EE.UU., muchas organizaciones, entre
ellas la NASA y la US NAVY, han adoptado software de código
abierto para alguna de sus necesidades, entre otras iniciativas
gubernamentales y del sector privado. Existe una recomendación
de la Universidad de Maastrich, efectuada en base a un exhaustivo
estudio, para que la Comunidad Económica Europea adopte
también este criterio.
Esta iniciativa no pretende prohibir el uso
del llamado software “propietario” o sea el que
no permite el acceso a sus códigos fuente, en el Estado
Nacional, y producir un cambio drástico y repentino,
con la consiguiente crisis de adaptación respecto de
sistemas que están en uso hace muchos años y
resultan familiares a los usuarios. Se trata de dar preferencia
en las nuevas contrataciones a la adquisición de los
productos que permitan su modificación y reproducción,
optimizando así el aprovechamiento del gasto en todos
aquellos productos destinados a sistematizar actividades administrativas
que son comunes en este ámbito, tales como mesa de
entradas, circulación y tramitación de expedientes,
liquidación de haberes, gestión de recursos
humanos, etc. y cubriendo en la mejor forma posible el control
sobre sus propios archivos y bases de datos, y asegurando
que la posibilidad de accesibilidad y procesamiento no dependan
de la adquisición de determinado software. De este
modo se irá produciendo una transición gradual
hacia sistemas que serán de aprovechamiento óptimo
de los recursos invertidos y que permitirán una mejor
control de sus propios datos por parte del Estado.
En el Capítulo I del presente proyecto
se enuncian las definiciones indispensables para la unívoca
interpretación de los alcances de la norma y de los
términos técnicos que en ella se utilizan.
En el Capítulo II se establecen las
características que deberán cumplir los pliegos
de contratación para sistemas informáticos en
la Administración Pública Nacional, de modo
que no se soliciten los productos por sus características
genéricas, lo que generalmente remite a las marcas
de comercialización más conocidas del mercado.
Además se da preferencia, a igualdad de ofertas, a
los productos que permitan su modificación y reproducción
por parte del usuario.
De acuerdo a los criterios anteriormente
enunciados, dentro del mismo Capítulo se plantea la
exigencia de garantizar la seguridad, confiabilidad y accesibilidad
de los archivos y bases de datos de propiedad del Estado Nacional.
En el Capítulo III se contempla las
publicación de las adjudicaciones a efectos de asegurar
la transparencia de las mismas y se establecen las excepciones
para las situaciones que afecten la defensa y la seguridad
nacional.
El Capítulo IV establece la obligación
por parte la Oficina Nacional de Informática dependiente
de la Subsecretaría de la Gestión Pública
de la Jefatura de Gabinete de Ministros de llevar una base
de datos en la que se registre el software disponible, la
que deberá ser consultado por los organismos en forma
previa a cualquier tramitación para adquisición
de software. De este modo, y en la medida que se utilicen
los mismos productos en distintos organismos no sólo
se producirá un mejor aprovechamiento del gasto realizado
en tecnología sino que al utilizar archivos con el
mismo diseño, se normalizarán los registros
de datos y se harán compatibles las bases de datos
de las distintas dependencias.
El Capítulo V define el plazo para
la reglamentación de la norma y asigna la competencia
como autoridad de aplicación a la mencionada Oficina
Nacional de Informática.
Para la elaboración de este proyecto
se han tenido en cuenta el Proyecto de Ley presentado por
el Sr. Diputado Nacional Marcelo Dragan, también se
han analizado detenidamente los Proyectos de Ley presentados
por el Diputado de la Ciudad de Buenos Aires Cristian D. Caram
y por el Senador provincial de Buenos Aires Alberto J. L.
Conde, así como el Proyecto de Ordenanza para la Utilización
de software libre en la Municipalidad de La Plata escrito
por Patricio Lorente. En general hay coincidencia con la necesidad
de proteger los datos que maneja el Estado y de optimizar
el gasto y el uso de los recursos. Sólo se difiere
en la consideración de que, dada la situación
actual, resulta más viable propiciar una transición
gradual hacia los productos que permiten el acceso a los códigos
fuente que intentar un cambio obligatorio, y simultáneo
en todo el ámbito del Estado Nacional.
Asimismo se ha investigado sobre normas existentes
a nivel internacional y proyectos de ley presentados en parlamentos
de diversos países.
A modo reflexión final, y con referencia
a los costos que pudiera tener la implementación de
este proyecto, si bien es cierto que en un principio el proceso
de migración y estandarización de archivos involucra
costos en relevamientos, toma de decisiones para implementar
los nuevos sistemas, mano de obra para implementar el cambio,
conversión de datos, reentrenamiento del personal,
y eventualmente gastos en licencias y/o desarrollo y tiempo;
no es menos cierto que todos estos costos son fijos y se pagan
por única vez. En cambio, el software que no permite
el acceso al código fuente, tiene costos fijos que
no pueden ser recuperados.
Pero además de estos costos evidentes
hay otros implícitos en esa mecánica de comercialización
y licenciamiento: actualizaciones permanentes obligadas para
seguir teniendo acceso a los propios datos (en muchos casos
forzadas por los proveedores al discontinuar algunos de sus
productos y cancelarles el apoyo técnico) y sobre todo
el inmenso costo que significa que el Estado Nacional no esté
en condiciones de ejercer el grado de control necesario sobre
la información digitalizada que procesa. Es prácticamente
imposible auditar un software cuyo código fuente no
es accesible y detectar si cumple, además de las evidentes,
otras funciones adicionales que bien pueden ser perjudiciales,
o por lo menos no permitidas por el usuario. Esto se vuelve
particularmente crítico en aquellas áreas que
manejan información sensible y en las áreas
de defensa y seguridad del Estado.
Por los conceptos desarrollados y la convicción
de la importancia de dictar una ley que regule esta temática,
es que solicito a los colegas legisladores acompañar
con su voto favorable el presente proyecto de ley.
Pablo A. Fontdevila
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